La etiqueta federal

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Nuestro país tiene la etiqueta de Estado federal. Desde el fin de la pugna entre centralistas y federalistas en las postrimerías del siglo XIX, el país ha dejado de discutir ese elemento de la forma de su constitución. Nadie ya reivindica la tradición centralista como antídoto al riesgo de la desintegración política de una “sociedad histórica”. Nadie debe, en respuesta, probar que el federalismo conviene a los intereses de la nación, consolida la unidad y alienta el progreso. El federalismo se petrificó como decisión constituyente. Triunfó la idea y la alternativa política. El modelo federal se convirtió en objeto de veneración, en un rasgo de nuestra identidad nacional, en el triunfo de la mexicanidad frente a los intereses extranjeros. Se moldeó la epopeya del federalismo: la gesta heroica de la libertad regional que domesticó al gigante central. Desde esa epopeya es herejía o traición someter a crítica el principio federal y, sobre todo, sus específicas implicaciones en la obstinada realidad.

Difícilmente se puede afirmar que nuestro país sea, en los hechos, un Estado auténticamente federal. Sí, ciertamente es la integración de partes territorial y funcionalmente diferenciadas; las entidades federativas gozan de un alto grado de autogobierno, mientras que la Federación sólo puede ejercer las facultades que expresamente le otorgue la Constitución; para cambiar ese arreglo de atribuciones se requiere reforma constitucional en la que invariablemente los estados participan; los municipios tienen entidad constitucional propia y se les reserva un ámbito funcional relevante; existen mecanismos para resolver disputas entre los componentes de la Unión, etcétera. Un Estado federal, según cualquier manual de teoría del Estado.

Sin embargo, desde el punto de vista de las capacidades efectivas de los órdenes de gobierno y, en particular, de las dinámicas que orientan las conductas de las autoridades políticas subnacionales, esto es, de los incentivos políticos e institucionales del sistema, somos un Estado altamente centralizado y, peor aún, en vías de profundizar esa centralización. El autoritarismo de partido hegemónico eliminó la autonomía política de las entidades federativas y de los municipios. El Presidente mandaría por encima de la distribución constitucional de competencias por la sencilla razón de que decidía sobre la carrera política de senadores, gobernadores, diputados y alcaldes. Bajo el presidencialismo de buena parte del siglo XX, los instrumentos para disciplinar a los componentes territoriales eran esencialmente políticos: la amenaza creíble de que el Presidente podía premiar o castigar a los miembros del partido dominante. Así las cosas, la reflexión sobre las reglas y procedimientos para crear marcos eficaces de responsabilidad local pasó a segundo término. Simplemente no eran necesarios recursos constitucionales porque a la mano estaba el garrote partidario. La alternancia puso en evidencia la ausencia de esos instrumentos. La pluralidad política contuvo notablemente el poder del Presidente. Sus márgenes de actuación se reducirían a los previstos en la Constitución y nada más. Desapareció el gran elector y con ello sus capacidades de arbitraje. Se instaló una suerte de federalismo del chantaje: la gobernabilidad dependería de ciclos de negociación de recursos e impunidad. El fracaso de los gobiernos de la primera alternancia fue alentar y convivir con ese sistema. La democratización del país fue, paradójicamente, la ruta que fecundó los autoritarismos estatales.

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El centralismo es tendencia normativa en ascenso. Desde 1921 se han incrementado notablemente las atribuciones federales en detrimento del autogobierno local. Las facultades concurrentes bajo leyes de orden general han aumentado en la última década. Hoy existen aproximadamente 40 leyes generales, aprobadas por el Congreso de la Unión, que regulan materias que correspondían a las entidades federativas y que les imponen obligaciones. La creación de órdenes jurídicos nacionales, distintos al federal y al de las entidades federativas, en materia de seguridad pública, derechos humanos, justicia penal, transparencia, atención a víctimas, procesos electorales y, en caso de que se aprueben próximamente, también en deuda pública y anticorrupción, es en los hechos un proceso de centralización competencial en ámbitos históricamente reservados a las entidades federativas, pero en los que se ha advertido la rotunda incapacidad de lo local, por exceso o por defecto, para llevarlas a cabo. Vistas así las cosas, ningún manual de derecho constitucional o de ciencia política se atrevería a describir a México como parte de la familia de Estados federales.

El problema central del federalismo mexicano es de capacidades institucionales y de responsabilidades políticas. Nuestro país se debate entre dos realidades: entre las fortalezas de la Federación y el atraso de las entidades federativas, entre las atribuciones que define el papel y las que materialmente pueden desempeñar a partir de su institucionalidad. El modelo federal mexicano no tiene mecanismos para alentar la generación de capacidades locales ni fórmulas para hacerse temporalmente de una atribución local y devolverla cuando el Estado o el municipio pueda ejercerla. No existen tramos de responsabilidad local y sí muchos pretextos para imputar a la Federación los deberes subsidarios. Estados sin incentivos para recaudar y administrar con orden los fondos públicos, para tener policías, ministerios públicos y jueces honestos y profesionales, para prestar correctamente los servicios de educación o salud, entre un largo etcétera.

Nuestro federalismo, si se le puede llamar así, es parasitario e irresponsable. Esa es la causa esencial del desastre de Michoacán, de Guerrero o de Tamaulipas. Y la solución no es continuar con esta silenciosa regresión centralizadora, sino reabrir el debate sobre el modelo federal que se necesita para enfrentar los nuevos tiempos. Partir por reconocer que nos queda poco más que la etiqueta. Recuperar la vieja idea de un auténtico federalismo de haberes y de deberes.


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